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內蒙古城市社區居家養老模式發展問題及建議
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作者:田潔     來源:內蒙古發展研究中心    發布時間:2018-12-31 16:01:27.0    瀏覽次數:     【字體:

  內容摘要:近年,在國家、自治區鼓勵養老產業發展的各項政策帶動下,我區社區居家養老模式從無到有,新項目不斷推開。但由于我區養老產業尚處于起步培育階段,社區居家養老模式更是在探索嘗試過程中,面臨諸多值得關注的制約因素,需進一步解決完善,以推動我區社區居家養老模式健康發展。
  關鍵詞: 內蒙古  社會居家養老
  2017年底,我區60歲及65歲以上老年人口分別達到445萬和251.1萬,分別占全區總人口18.3%和9.9%,遠超過世界老齡化社會10%和7%的認定標準,2020年,全區60歲以上老年人口占總人口比例將超過20%,養老服務需求將與日俱增。我區因家庭養老功能弱化,社會養老供給缺乏,機構養老支撐不足,目前的養老服務體系難以應對人口老齡化社會面臨的挑戰。2017年,我區養老機構空床率達60%,即使這些養老床位全部住滿老年人,選擇機構養老的老年人占老年人總數的比例也僅為6%。為此,迫切需要建立與家庭結構及人口老齡化相適應的養老服務制度。社區居家養老模式以家庭為基礎,通過政府、社區、社會組織以及市場等多主體、多手段為在家居住的老年人提供生活照料、醫療護理、文化娛樂和精神慰藉等方面服務,提高老年人安全感和歸屬感,且具有成本低、覆蓋廣和服務方式靈活等優點(見右圖)。但我區社區居家養老尚處于探索發展階段,主要由政府倡導推動,社會自身動力不足,在發展過程中面臨諸多問題,難以滿足不斷提升的養老需求。因此,需要我們從政府、社會、機構、社區等方面加強建設,促進全區社區居家養老服務持續健康發展。



圖  社區居家養老優勢示意圖
  一、內蒙古社區居家養老服務發展存在的問題
  (一)社區居家養老服務供給不足,服務水平落后
  一是服務普及程度不高。內蒙古現有居家老人中,家庭條件好、理念先進的,通過互聯網或者其他手段,在網上約單、叫餐、叫服務等,就基本解決了生活中的問題,更會選擇有償的醫療、家政等上門服務。而在老舊小區居住的獨居老人,沒錢沒技能,與社會脫節,開展居家養老服務運行困難,基本沒有人愿意選擇有償服務。
  二是日間照料中心功能尚未有效發揮。我區《加快發展養老服務業實施意見》提出,到2020年,96%的老年人依托社區實現居家養老,所有城鎮社區要建成方便實用的社區老年人日間照料中心。2017年底,我區共建成日間照料中心879所,平均每個中心15.7張床位,遠低于我區《社區老年人日間照料中心運行管理辦法》規定的設置床位不低于20張的標準。且多數日間照料中心基本僅是在空房間里擺幾張桌子,由社區居委會組織簡單活動,與老年人精神慰藉、醫療康復、應急救助等實際需求相差甚遠。
  三是社區居家養老服務供需脫節。生活服務針對性不強。我區缺乏社區居家養老生活方面的服務規范,導致服務滿足率不高。為老年人提供的叫餐服務,或是飲食搭配不合理、價格高昂,或是無法滿足老年人類似僅點一碗粥、要一個饅頭的差別化需求,更是忽略了老年人健康養生的需求。醫療服務供給不足。我區《醫養結合實施方案》指出,到2020年,家庭醫生簽約服務實現全覆蓋,90%以上的老年人在社區和居家養老時能夠享受到專業的醫療、護理、保健、康復等服務,但缺乏具體實施細則,社區方的責任、范圍及收費標準和接受服務者的權益不明,導致簽約率不高。“十三五”期間,我區規劃要創建200個社區醫養結合示范中心,2017年,我區確定的社區醫養結合示范中心項目僅4個且發展緩慢。大部分提供居家養老服務的機構只能進行諸如測量血壓等極為簡單的操作,極少有社區能夠實現醫生上門提供專業醫療護理服務。基礎設施建設落后。大多數社區內文體娛樂設施陳舊、單一,活動場所小,養老服務的硬件設施建設與更新改造速度難以滿足老年人多樣化的需求增長。老年人精神需求得不到滿足。我區社區居家養老服務主要針對生活和家政服務,對老年人的精神慰藉基本空白,志愿者上門也僅是做簡單詢問,難以通過心理學等專業手段對老年人進行心理疏導。
  (二)社區居家養老體制機制尚不完善,資金支撐不足
  一是體制機制不健全。我區居家養老政策建設滯后,對社區養老的性質定位、資金來源、運營管理、發展模式、行業競爭和政府職能發揮等缺乏統一規范,導致不同市場主體提供的服務產品難以形成有效競爭。社區居家養老服務機構專業化程度不高,缺少品牌連鎖機構,在護理員資質認定、營養餐標準判定、糾紛處理調解程序等方面工作機制不成熟。缺乏對政府購買社區居家養老服務過程進行監督,嚴重影響了服務質量。基層監管力量相對薄弱,尚未形成常態化監管機制。
  二是資金籌集渠道單一。當前,社區居家養老組織的主要資金來源是財政撥款和彩票公益金,但我區財政撥款的資金額遠不足以補充社區居家養老服務正常運行的缺口。2017年,我區福利支出15.5億元,占當年GDP的9.6%,投入到社區居家養老服務中的資金就更少。且政府資金投入主要偏向大型醫養結合機構,基層衛生中心和社區內嵌式養老院投入占比較少。由于社區居家養老福利性和非營利性高且主要為政府主導購買服務,行業總體盈虧平衡期長且市場回報率低,小部分個性化的養老服務項目缺乏形成規模效應的能力,制約了大部分社會組織的參與協作。
  (三)居家養老服務隊伍整體素質偏低,受眾理念落后
  一是機構、企業實力不足。社區居家養老服務企業的投資人理念更新不足,缺乏對市場科學深入調研,養老服務供給缺乏針對性,同時,未能與其他相關產業形成聯動,制約了行業的發展。二是缺乏高質量的服務人員。社區居家養老服務人員大多服務技能薄弱、年齡偏大、經歷資質不足,對老年人的生理、心理等需求了解不夠。受經濟收入,社會地位、風險因素等影響,居家養老服務機構很難留住骨干服務人員和吸納專業護理人員。同時,盡心盡力、專業性較強的志愿者隊伍也嚴重不足。三是受眾理念更新不足。老年人觀念滯后,對新型養老模式接納慢,認為社區養老在某種程度上就是家庭對自己的拋棄。由于缺乏宣傳,大部分家庭不了解社區內的養老服務,對其提供的服務內容及服務流程知之甚少。
  二、對策建議
  (一)加強頂層設計,充分發揮政府的引導和政策支持作用
  一是擴大社區居家養老服務資金投入。綜合我區經濟發展水平、財政承受能力和老年人的基本服務需求,動態調整政府購買社區居家養老實施方案。通過項目和專項資金的形式支持社區養老服務基礎設施建設,鼓勵和引導民間資本進入。整合衛生健康部門用于社區的預防保健經費、醫保費用中支付于醫療機構和家庭病床的老年人醫療項目經費以及民政部門用于居家養老服務補貼等,形成統一支付體系,對社區居家養老康復機構給予整體的資金扶持。
  二是加強政府引導及法律法規保障。制定激勵政策。針對參與社區居家養老各界力量在投融資、土地供應、稅費減免、補貼支持、人才培養和教育、推動醫養結合等方面出臺具體細化的激勵措施,充分吸引社會力量參與;對于低保、五保戶等特殊群體制定較高補貼政策。簡化對社區具有醫療性質的緊缺型“康復機構”審批手續。明確政府部門職責。針對社區老年人口規模和特點設計服務項目,以服務、引導、監督代替包辦,做好城市規劃、社區和城市環境適老化改造等工作。把社區居家養老服務發展的工作任務分解落實到街道,并建立責任監督、追究機制。提升老年人保障能力。借鑒日本,根據我區現有條件及經濟社會變化狀況探索開展長期護理險的適宜模式,出臺針對性政策保障特殊困難老人需求,提高補助水平。鼓勵商業保險機構設計開發諸如護理保險、健康壽險等適合醫養融合的商業保險,降低社區居家老年人的養老支出壓力。
  三是強化行業監管和規則制定。強化行業監管,健全養老服務準入、退出、監管制度,制定技術標準,規范各類居家養老服務行為。為企業和機構發揮主體作用營造平等參與、公平競爭的市場環境,通過公開招標的方式對居家養老服務進行購買,把關企業服務質量。依法確定適用政府定價和政府指導價的范圍,防止出現行業亂收費等現象。在資金使用上,定期對資金的投入、使用和結余進行審計,確保投入的每一分錢都落在居家養老服務質量改善上。
  四是加強醫養結合政策落實。推廣“家庭醫生簽約服務+健康快車+醫聯體”“六位一體”養老照護等服務模式,將醫療、養老、康復等一體化服務延伸到家庭。規范醫療護理項目、服務內容、服務標準和服務價格,將社區居家養老醫養融合服務機構納入定點報銷,并逐步加大對大病費用和慢性病費用的支付額度。
  (二)改善企業、機構等服務主體發展能力,提升社區居家養老服務供給質量
  一是提升居家養老服務企業競爭力。提高經營者精細劃分市場的嗅覺及能力;探索開發多樣化、個性化的服務內容,提高產品質量和服務價值。通過聯合發展等手段,加大與家政服務行業、醫療保健行業、醫療護理行業和醫療康復行業等聯動,實現多元化發展。合并市場上規模小、效率低、運營管理不善的社區居家養老服務企業、機構,支持有實力且運作規范的企業做大做強。實施品牌戰略,提高創新能力,發展一批帶動力強的居家養老服務龍頭企業,逐步形成產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的產業集群。
  二是重視人才隊伍的激勵與提升。加大對社區居家養老服務人員嚴格的崗前培訓及考核,加大職業倫理精神培養,吸引正規組織參與。建立適宜的養老服務職業資格認證體系,保證專業化人才供給。加快從業人員服務星級評定,重視養老服務過程中感情投入的價值與意義,增加助老服務關系、服務滿意度調查等指標。
  (三)結合“智慧養老”,充分發揮社區的基礎性作用
  加大社區“互聯網+”智能養老服務平臺建設力度,利用大數據分析技術等手段,建立準確反映老年人需求變化的數據信息系統。通過對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等綜合分析評價,科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級等基本需求,并高效對接專業醫療健康服務機構、康復中心、家政服務、急救服務等。發揮社區鄰里相幫文化,探索建立老年群體相互照料的護理互助體系。建立社區內衛生服務站同居家養老服務機構協作機制,充分發揮日間照料中心的作用。加大宣傳,改變養老傳統觀念,使居民對社區居家養老服務的機制、內容、形式、收費有充分的了解,使老年人樂于接受居家養老服務。



                     (內蒙古自治區發展研究中心 田潔)


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