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對標江西生態文明試驗區建設 加快推進我區流域治理的啟示與對策
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作者:張永軍     來源:調查研究報告    發布時間:2019-09-13 11:26:27.0    瀏覽次數:     【字體:

  內容摘要:按照“不忘初心、牢記使命”主題教育的總要求,緊緊圍繞總書記對內蒙古提出的要求——“把內蒙古建設成為我國北方重要生態安全屏障”,通過全面學習理解習近平生態文明思想,實地調研江西撫州和內蒙古錫林郭勒、赤峰等地區,對標對表江西省建設國家生態文明試驗區的經驗,找準差距,提出對策建議,能夠更好地推進我區生態文明建設。
  關鍵詞: 江西生態文明試驗區 全流域補償模式 流域治理
  一、江西省全流域補償模式的主要做法及啟示
   (一)主要成效
  近年來,江西省積極探索建立生態補償機制,按照責任共擔、區別對待、水質優先、多方兼顧的原則,在全省范圍推進流域補償,實現“保護者受益、受益者補償”,生態補償取得階段性成果。
  1.整體推進,穩步實施。以鄱陽湖流域為主體,包括九江長江段和東江流域,推進全省生態補償的實施。根據江西省區域特點、生態環境保護的要求,突出重點、注重實效、循序漸進,形成長效機制。
  2.政府主導,多方籌資。堅持政府主導,探索多渠道的流域生態補償方式,采取中央財政爭取一塊、省財政安排一塊、整合各方面資金一塊、設區市與縣(市、區)財政籌集一塊、社會與市場募集一塊的“五個一塊”方式籌措流域生態補償資金。
  3.責任共擔,區別對待。流域范圍內所有縣(市、區)對促進全省流域可持續發展和水環境質量的改善承擔共同責任綜合考慮流域上下游不同地區受益程度、保護責任、經濟發展等因素,在資金分配上向連片特困區、“五河一湖”及東江源頭保護區等重點生態功能區傾斜,體現共同但有區別的責任。
  4.水質優先、多方兼顧。流域生態補償資金分配將水質作為主要因素,兼顧森林生態保護、水資源管理因素,對水質改善較好、生態保護貢獻較大、節約用水多的縣市區加大補償力度,進一步調動保護生態環境的積極性。
  5.規范運作,公開透明。按照建立生態補償長效機制的要求,用標準化方式籌措、因素法公式分配流域生態補償資金,明確資金籌集標準、分配方法、使用范圍、管理職責分工等,實現流域生態補償資金籌措與分配規范化、透明化和公平公正。
  (二)主要做法
  1.堅持高位推動。一是加強組織領導。江西省就生態文明成立了省委書記任組長、省長任第一副組長的高規格領導小組,11個設區市、100個縣市區全都成立黨政主要領導掛帥的領導小組,組織機構體系實現全覆蓋。二是健全推進機制。建立了“月調試、季通報、半年總結、年終督查”的日常推進機制,完善了會議制度、約談制度、督查制度、調試制度、宣傳制度等專項推進制度,全省人民代表大會每年專題聽取和審議生態文明建設報告,通過生態文明建設的專門決議。三是強化統籌協調。出臺《江西省流域生態補償辦法》,明確各地方、各有關部門的職責,構建了省、市、縣三級改革協調溝通機制,協調推進生態補償政策、資金、項目的落實落地。
  2.落實主體責任。一是省財政廳負責流域生態補償資金的籌集、結算工作,會同省發展和改革委員會核定分配各縣市區生態補償資金;會同有關部門依法對資金使用情況進行監督或者審計檢查。二是省發展和改革委員會要統籌做好指導流域生態補償工作;會同有關部門依法對資金使用情況進行監督檢查。三是省環保廳負責制定水環境考核評分辦法,并對全省100個縣市區開展流域生態補償環境質量年度考核評分。四是省林業廳負責制定森林生態質量考核評分辦法,對全省100個縣市區開展流域生態補償森林質量年度考核評分。五是省水利廳負責制定水資源管理和水環境綜合治理考核評分辦法,對全省100個縣市區開展流域生態補償水資源管理和水環境綜合治理工作年度考核評分。
  3.堅持完善制度。一是開展補償試點。2008年以來,先后啟動“五河”及東江源頭所在縣市生態環境保護試點,編制《江西東江源生態保護與補償規劃》。2016年10月,江西和廣東共同簽署《東江流域上下游橫向生態補償協議》,建立東江跨省流域橫向生態保護補償機制。二是流域補償全面鋪開。2015年11月,出臺《江西省流域生態補償辦法(試行)》,在全國率先建立全流域補償機制,在全省100個縣市區開展流域生態補償,先期籌集補償資金20.91億元,實現省內跨地區全流域生態補償全覆蓋。完善資金籌措機制,增設貧困縣補償系數,加大對生態扶貧的支持力度,使資金分配更加突出提升環境治理能力、鞏固生態優勢、共同保護和優化環境的政策導向。三是擴大生態補償領域。2017年5月,江西省出臺《關于健全生態保護補償機制的實施意見》,將生態補償領域從水流域補償擴大到森林、濕地、水流、耕地四個重點領域,到2020年,基本實現森林、濕地、水流、耕地等重點領域生態補償全覆蓋。
  4.堅持創新方式。一是探索建立省內跨流域橫向補償機制。為創新流域保護治理的長效機制,2016-2018年開展共產主義水庫水環境橫向補償試點,每年由省財政安排300萬元、婺源和樂平各出100萬元共500萬元,根據水質監測考核結果對上游婺源縣開展水環境保護和治理進行補償,推動共產主義水庫流域水質持續改善。2019年出臺了《江西省建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制實施方案》,宜春市成為省內率先建立橫向生態補償機制的設區市,現已爭取到省級預撥獎補資金共計7000萬元。二是積極實施森林生態效益補償。2018年省財政下達公益林補償資金10.96億元,國家級和省級公益林補償標準均提高到21.5元/畝·年,有力保障了林權所有者積極性、增加了林農收益。三是落實濕地保護補償補貼。中央財政安排專項資金5000萬元,在全省17個縣開展濕地保護與修復,有力推動了江西省濕地保護與生態恢復。四是推進農業支持保護補貼。出臺《江西省耕地地力保護補貼方案》,2017年、2018年全省共落實耕地地力保護補貼資金83.52億元,通過“一卡通”直接發放到農戶手中。
  5.堅持精準考核。一是加強省級層面監管。出臺《關于做好2017年國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核工作的通知》,對部分國家重點生態功能區開展了縣域生態環境質量現場核查,建立跟蹤問效機制,加強對生態環境指標的監控,督促指導地方落實保護措施。二是完善考核辦法,制定《江西省流域生態補償配套考核辦法》,公布了水環境、森林生態質量、水資源管理和水資源治理等3方面生態補償考核因素的具體評分辦法,建立了流域生態補償資金考核分配機制。三是規范資金使用。明確各縣市區負責統籌安排流域生態補償資金,主要用于生態保護、水環境治理、森林質量提升、水資源節約保護、生態扶貧和生態文明建設相關的民生工程等。
  (三)主要啟示
  1.著力推進市場化生態補償。充分調動企業在生態保護補償中的積極性,嚴格控制資源開發利用總量和強度,探索生態產品價值實現的有效途徑,推動生態價值向經濟價值轉變,積極開展水權、排污權、用能權、碳匯交易試點,吸引社會資金投入,促進政府資金和市場資本有機結合。
  2.著力推進多元化生態補償。加強制度創新,加快探索多元生態補償模式,積極推進實物補償、服務補償、設施補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式,鼓勵有條件的地方開展先行先試。
  3.著力擴大跨省流域上下游生態保護補償試點。繼續推進東江流域上下游橫向生態補償試點,加強工作協調,落實東江源生態保護重點任務。
  4.著力加強生態補償政策執行及資金監管。加強對生態保護補償監測體系建設,加強對生態保護補償成效和政策落實情況的歸納總結。建立補償資金監管檢查或者審計制度,強化跟蹤問效。
  二、我區推進大流域治理的思路與對策
  (一)基本現狀
  我區重點生態功能區分為國家級和自治區級兩個層面,規劃旗縣市區41個,其中國家級35個,自治區級6個。國土面積84.75萬平方公里,占全區國土總面積的70.76%。基本是以“兩屏三區”為主體的生態安全戰略布局。即,大興安嶺生態屏障,該區域屬于水源涵養型地區;陰山北麓生態屏障,該區域屬于防風固沙型地區;沙地防治區,包括呼倫貝爾沙地、科爾沁沙地、烏珠穆沁沙地、渾善達克沙地、毛烏素沙地,該區域屬于防風固沙型地區;沙漠防治區,包括庫布齊沙漠、巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、巴音溫都爾沙漠,該區域屬于防風固沙型地區;黃土高原丘陵溝壑水土保持區,該區域屬于水土保持型地區。
  (二)主要問題
  1.生態建設任務依然繁重。生態總體惡化趨勢仍未得到根本改變,中度以上生態脆弱區域占全區土地面積的62.5%,其中重度和極重度的占36.7%,退化、沙化、鹽漬化草原面積占草原總面積的61.2%,森林覆蓋率低于全國平均水平,森林資源分布不均衡的問題十分突出。部分地區生態環境仍在惡化,沙化沙害、水土流失現象依然嚴重,大量耕地需實施退耕還林還草,當前全區未治理的區域多在遠山大漠,地理條件和環境更加惡劣,治理難度不斷增大,治理成本不斷增加,建設資金不足。
  2.沙害威脅嚴重。內蒙古是全國土地沙化最嚴重的省區之一,分布有巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、庫布齊、巴音溫都爾五大沙漠和毛烏素、渾善達克、科爾沁、呼倫貝爾、烏珠穆沁五大沙地,全區沙化土地面積有6.12億畝,占全國沙化土地面積的23.4%,占全區國土面積的34.48%。多年來由于干旱少雨,流動沙丘直接威脅著河流、湖泊、交通要道、農田和城市。
  3.沿黃流域治理缺乏系統性。內蒙古黃河流域荒漠化面積占全區總面積的 52.2%,流域水土流失面積占全區的12%。農村牧區面源污染治理壓力大,陰山南麓玉米種植區氮、磷、鉀肥平均利用率分別只有28.1%、15.7%、39.2%。耕地質量低,中低產田面積占總耕地面積的70%以上,土壤養分不平衡,陰山丘陵區土壤中微量元素缺少面積逐年擴大。河套及土默川平原灌區鹽堿化耕地面積達到874萬畝,占總耕地面積的19%。重點地區大氣污染聯防聯控亟待加強,2017年沿黃地區主要城市PM2.5年均濃度超標25%以上。水質不能穩定達標,保持和改善水質難度很大。
  (三)初步創新治理模式構想
  1.堅持綜合治理,突破單一工程限制。多年來, 內蒙古重點生態建設經歷了植樹造林、防護林建設及小流域治理、生態農業建設、生態縣建設、退耕還林還草、天然林保護、野生動植物保護、自然保護區建設等。這些建設多以單項建設或局部建設為主, 缺乏生態學意義上的系統建設。
  2.堅持著重自然規律,突破單一效益指標限制。許多生態建設工程等同于簡單的植樹造林、種草。而植樹造林又過多強調造林面積和覆蓋率, 很少重視森林系統的結構性, 導致工程效益低下, 生態功能不能正常、持續發揮。
  3.堅持系統化規律,突破地域限制。小流域治理的系統性較多的側重截沙、防蝕措施的系統性, 而較少考慮生態系統建設與修復的系統性和功能與效應發揮的持續性, 而且部門分割、行業分割、行政邊界分割,嚴重違背了生態建設的系統性和整體性, 直接影響了生態建設工程效益和功能發揮。
  為此,需要按照習近平生態文明思想,遵循“山水林田湖草沙”綜合治理理念,按照整個流域、整個沙地、整個山脈進行謀劃。
  (四)主要路徑及對策
  1.堅持“全流域”治理保護,努力構建山水林田湖草生命共同體。以“一湖兩海”為載體,一是堅持河湖同步治理,實施海拉爾河治理工程和“引河濟湖”“河湖連通”工程。利用黃河凌汛水和秋季灌溉間歇水對烏梁素海進行連續補水。實施了永興湖向岱海一期調水工程。二是改善周邊生態環境。對呼倫湖及周邊地區環境集中整治,將呼倫湖流域內1268萬畝草原列入禁牧范圍,4313萬畝草原列入草畜平衡范圍,改善了湖區生態環境;巴彥淖爾市實施了烏梁素海網格水道工程,啟動實施了生態過渡帶人工濕地及面源污染控制示范推廣項目,加快建設綠色農畜產品精深加工基地,加大農業面源污染控制力度,加強對水源污染、入河排水口的專項排查;烏蘭察布市涼城縣實施了退耕還濕還林、生態恢復等工程,在節水和補水上取得顯著成效。三是減少排污。呼倫貝爾市對呼倫湖周邊城鎮污水處理廠實施了提標改造工程,達到國家一級A排放標準;巴彥淖爾市建設旗縣區所在城鎮污水處理廠,排入總排干的污水指標明顯降低;烏蘭察布市對岱海周邊現有的污水處理廠進行升級改造。四是加強監測。加強了流域水質、水文監測站建設力度。
  2.注重一體化治理,構建生態保護和修復機制。堅持統籌兼顧、整體施策、多措并舉,全方位、全地域、全過程開展環境治理和生態系統保護。一是系統建設山水林田湖草生命共同體。深入開展沿黃(7個盟市)流域山水林田湖草生態保護修復試點建設,進行生態環境的系統保護、宏觀管控、綜合治理,有效維護生態平衡。全方位推進治山、治水、治空氣、治環境,徹底改變了“山光、水濁、田瘦、人窮”面貌,成為水土流失治理典范。二是系統推進全流域生態保護和治理。按照“河陸一盤棋”的理念,開展水安全、水生態、水環境、水文化、水治理五大系統整治。
  3.創新體制機制,構建多元化生態補償制度。堅持共建共享改革成果,不斷拓展綠色惠民效應,增強綠水青山守護者的獲得感。一是全面開展重點生態區位商品林贖買改革。為破解因重要生態區位商品林限伐引起的生態保護與林農利益之間的矛盾,探索形成以贖買為基礎,改造提升、合作經營、租賃、置換為補充的多樣化的贖買改革機制,實現“社會得綠、林農得利”雙贏。二是建立覆蓋全區的流域生態補償機制。在全區主要流域開展統一規范的流域生態補償,建立了資金籌措與地方財力、保護責任、受益程度等掛鉤,資金分配以改善流域水環境質量和促進上游欠發達地區發展為導向的流域補償長效機制。三是探索跨省區流域生態補償機制。與寧夏、甘肅、河北省共同推進跨省流域生態保護補償試點,創新雙向補償機制,走出一條合作共治、生態共享、經濟共贏的跨省區流域生態補償新路子。


(內蒙古自治區發展研究中心  張永軍)

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