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以生態優先、綠色發展為導向 推動旗縣經濟高質量發展
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調研組:楊臣華 曲莉春 金英 寶魯 郭松沇 祁婧     來源:調查研究報告    發布時間:2019-10-17 10:31:39.0    瀏覽次數:     【字體:

  內容摘要:郡縣治則天下安,縣域經濟作為城鎮經濟與農村經濟的結合體,是我區經濟發展的重要支撐,是解決社會主要矛盾、統籌城鄉區域協調發展、實現鄉村振興戰略的必然要求。我區探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子,基礎在旗縣,活力在旗縣,難點也在旗縣。基于推動旗縣經濟高質量發展的重要性與緊迫性,自治區發展研究中心調研組對興安盟、通遼市、赤峰市三地五個旗縣市進行實地調研,認為我區應從“激發發展活力、深挖發展潛力、培育產業凝聚力、提升綜合競爭力、強化要素保障能力、保持加強綠色發展的戰略定力”等六個方面入手,著力推動“十四五”期間我區旗縣經濟高質量發展。
  關鍵詞:旗縣經濟  高質量發展  政策建議
  我區旗縣域面積大、人口多,旗縣經濟在全區經濟社會發展中占有舉足輕重的地位。共有80個旗縣(不含市轄區),其國土面積占全區的87.1%,人口總數占全區比重超過60%,地區生產總值占全區比重接近70%。2017年,城鎮常住居民人均可支配收入是全區平均水平的86.04%,農村牧區常住居民人均可支配收入是全區平均水平的1.08倍,一般公共預算收入占全區的31.1%,其中一般公共預算收入超60億元的旗縣2個。部分旗縣發展較快,如準格爾旗、托克托縣、霍林郭勒市進入2017年的“全國綜合實力百強縣市”序列。在認識和適應經濟發展新常態中,我區旗縣經濟既面臨統籌協調短板、高端生產要素不足、既有發展模式有待調整、體制機制改革滯后等問題,也存在區域創新、新型城鎮化、脫貧攻堅、鄉村振興、全面深化改革等諸多戰略機遇,亟待推進旗縣經濟高質量發展。
  一、我區旗縣經濟發展存在的問題
  當前我區旗縣經濟發展正處于加速分化的時期,旗縣發展不平衡不充分問題突出,經濟增長點主要集中在資源富集旗縣,GDP排名前20個旗縣的GDP 總量占旗縣GDP加總值的55%,但這些地區的人口總量僅占到35.7%,土地面積僅占到25.6%。此外,由于過去旗縣經濟相對粗放且為速度型增長,進入增速換擋期后,經濟增長質量不高、鄉鎮輻射功能不明顯、可持續發展基礎薄弱及農村牧區發展相對滯后等問題進一步凸顯。主要存在以下三個方面問題:
  (一)產業競爭力不強,轉型壓力較大。
  一是產業鏈條較短,產品附加值低。我區旗縣工業化進程較為滯后,農牧業產業化和新型工業化水平低,大多以農業、資源輸出或初級加工和傳統服務業為主,產業競爭力不強。如通遼市開魯縣紅干椒種植產量大、品質好,但還停留在初級加工階段,產品附加值不高。“興安盟大米”已經發展成一個成熟品牌,但是生產企業“小、散、弱”的問題依然突出。赤峰市阿魯科爾沁旗和巴林左旗都存在礦業開采停留在采礦賣礦,產業鏈沒有延伸,經濟、社會、生態效益均十分有限。二是特色經濟發展不足,產業集群的培育和發展滯后。過去我區旗縣對中長期產業發展缺乏系統規劃,產業定位同質化現象明顯,實施中存在縣域特色難以轉換成為優勢產業,優勢產業難以升級為主導產業,產業園區很難形成產業集群和規模效應,輻射能力較弱。三是環境約束日漸趨緊,可持續發展面臨嚴峻考驗。我區旗縣過去傳統的粗放式發展模式在一定程度?“透支”了區域自然環境,當下面臨著既要加強生態環境保護、治理環境污染,又要在生態環境約束強化條件下推動經濟轉型發展的嚴峻挑戰。如我區西遼河流域面臨林地退化、草原面積減少、湖泊濕地萎縮等挑戰,水資源短缺矛盾日益突出,區域性水資源統籌利用機制亟待完善,流域內地區轉型發展受到嚴重制約。
  (二)要素支撐力較弱,發展后勁不足。
  一是資本、技術、管理、信息等各種生產要素較為匱乏。旗縣對高端生產要素吸引力較弱,普遍面臨資金不足、人才外流、要素市場發育滯后等問題,發展受到嚴重制約。調研組發現,多數旗縣存在財政收支不平衡,債務負擔較重的問題,加上資金運用等方面規制管理過細,資金的集中使用較難實現,傳統發展潛力和新興發展空間難以充分釋放。此外,旗縣人才外流嚴重,人力資本水平較低,并呈現老齡化趨勢。根據我區第三次全區農牧業普查主要數據公報,全區農牧業生產經營人員年齡集中在36至54歲之間,占比48.84%;受教育程度主要集中在初中,占比46.55%。二是發展基礎薄弱,基礎設施建設有待加強。我區東部地區普遍存在發展基礎薄弱,能源通道、骨干水利、航空運輸等基礎設施保障能力不足等問題。如由蒙東地區現行電網體制機制形成的一方面窩電,一方面用電成本過高等問題;如興安盟旗縣存在農村牧區基礎設施建設不夠完善,邊境基礎設施互聯互通不足,扶貧點道路養護無法落實等問題;赤峰市阿魯科爾沁旗存在高速公路通達能力不暢,通勤機場軍民融合發展解決機制不完善等問題。三是配套政策不足,營商環境有待改善。三地均存在企業融資困難、配套政策落實不到位、規劃用地空間有限等問題。如通遼市開魯縣存在對規模大、帶動力強的原材料農產品外貿優惠政策不足,出口退稅政策不夠優化,出口退稅環節繁雜等問題;巴林左旗存在企業經營規模小、融資難、融資貴等問題。
  (三)脫貧攻堅長效機制有待加強,脫貧內生動力不足
  一是農牧區集體經濟發展滯后、效益不高。三地農牧區發展中普遍存在集體經濟發展滯后,“規模小、效益差”,發展目標路徑不清晰,帶動能力不強等問題。如赤峰市阿魯科爾沁旗和巴林左旗存在農村牧區集體經濟破零容易,但是難以實現穩定可觀的經濟效益。二是產業扶貧缺乏,長效增收機制尚未完善。三地貧困村普遍存在村民發展意識不強、扶貧產業少、長效增收機制不健全的問題,產業扶貧與鄉村振興效銜不通暢。如在興安盟科爾沁右翼前旗德佰斯鎮東烏蘭毛都嘎查村,具備打造特色小鎮的自然條件及民俗文化基礎,但是全村沒有扶貧產業,主要依靠外出務工以及家庭作坊;赤峰市巴林左旗十三敖包鎮烏登村試點推行“庭院經濟”和農副產品深加工,但因勞動力流失嚴重,始終無法建立起長期有效的收入增長機制。三是農村基層黨組織戰斗力不強,帶動能力偏弱。目前農村牧區普遍存在基層組織建設匱乏的問題,主要表現為黨員的教育管理不夠嚴,“兩個作用”發揮不夠好,部分村支部缺乏凝聚力、戰斗力,缺乏干事創業的信心和勇氣,缺乏帶領群眾共同致富的精神和能力等,“領頭雁”的指引作用沒有得到切實發揮。四是基礎設施維護管理欠缺。貧困村普遍存在基礎設施重建設輕維護的問題,基礎設施維護管理機制有待建立。如在興安盟科爾沁右翼前旗德佰斯鎮東烏蘭毛都嘎查村道路、橋梁等基礎設施都已配套完成,但是維護工作沒有到位,水泥路一到下雨天就變成了“水、泥、路”。
  二、推動我區旗縣經濟高質量發展的主要舉措
  確立我區旗縣經濟走生態優先、綠色發展新路,必須牢牢把握推進新型城鎮化、鄉村振興戰略和承接區域產業轉移等發展機遇,堅持特色發展、融合發展、綠色發展,圍繞生態規律、生態資本、生態效益三個優先和經濟、社會、生態三個體系建設,從“激發發展活力、深挖發展潛力、培育產業凝聚力、提升綜合競爭力、強化要素保障能力、保持加強綠色發展的戰略定力”六個方面著手,實現經濟高質量發展。
  (一)激發旗縣經濟的發展活力
  一是解決思想觀念不適應的問題。在具體謀劃旗縣經濟發展中,有待提升對自身優勢、發展機遇、市場規律等認識,著力在用足用好國家給予的政策空間的基礎上,從重資源向發揮資源優勢、適應市場需求相結合轉變,推動資源優勢轉化成產業優勢,生態優勢轉化為經濟優勢。盡快建立以高質量發展為導向的旗縣經濟發展分類考核指標體系,完善支持旗縣經濟高質量發展的配套政策與激勵機制。如借鑒紅干椒在山東省出口退稅經驗,針對性地加大我區規模大、帶動力強的農產品外貿優惠政策的實施力度。二是積極推進新型城鎮化與民營經濟融合發展。以旗縣中心鎮、特色小鎮為平臺,完善龍頭企業與農牧民利益長效聯結機制,在政策、資金、稅收、保險等方面加大扶持力度,培育新型農業經營主體,引導和支持種養大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等發展壯大。三是積極挖掘本地回鄉經濟的潛力。以回鄉經濟推動旗縣民營經濟的發展,大力支持返鄉下鄉人員創業創新,鼓勵利用新理念、新技術、新模式、新渠道開發農業農村資源,形成旗縣經濟高質量發展的新的增長點。
  (二)深挖旗縣經濟的發展潛力
  發揮我區多數旗縣林草資源豐富、物種多樣、氣候獨特、歷史文化獨特等稀缺資源,綠色經濟發展的空間及特色經濟發展潛力巨大等優勢。一是立足于現存產業基礎及資源稟賦條件,實施差異化和特色化發展戰略,走生態優先綠色發展之路。針對不同縣域主體功能定位和發展定位,合理劃定縣域生產力發展空間。如傳統農牧業大縣要以保障綠色農畜產品供給為目標,圍繞消費需求與區域布局調整優化生產結構,擴大綠色優質農畜產品種植面積和養殖數量,推動農牧業與二三產業深度融合,培育發展休閑農牧業、體驗農牧業等新業態新模式。重點生態功能區旗縣則應突出綠色發展,側重提升生態空間規模質量和生態產品供給能力,大力發展生態經濟和文化旅游。旅游資源豐富的縣要加強配套設施建設,促進資源優勢轉化為經濟優勢,加快建設全域旅游示范縣。毗鄰京津冀的縣以戰略性新興產業和現代服務業為重點,有針對性地承接京津冀產業轉移,打造各具特色的產業協作“微中心”。二是推進傳統優勢特色產業改造升級,加快主導產業鏈延伸和價值鏈向高端邁進。以提高傳統資源型產業的資源綜合利用率和精深加工度為重點,推進產業上下游整合重組,提升現有優勢特色產品工藝技術和制造水平,逐步建立全產業鏈競爭優勢。以打造特色農畜產品生產、加工、流通、銷售產業鏈為基礎,加快構建集科技創新、休閑觀光、配套農資生產和制造融合發展的特色農牧業產業集群。以推進服務業與制造業融合發展為重點,大力發展現代物流、現代金融、電子商務、檢驗檢測等產業,加快培育信息技術服務、研發設計、節能環保服務等促進制造業轉型升級的關鍵行業。積極促進實體經濟與互聯網經濟融合發展,圍繞商品交易、服務供給等關鍵環節,推動大宗商品現貨交易網絡平臺、倉儲物流平臺、互聯網金融服務平臺等服務平臺建設。
  (三)培育旗縣經濟的產業凝聚力
  縱觀經濟較為發達的旗縣經濟,都有適合本地發展的規模化特色產業集群。我區部分旗縣在優化提升特色產業上已經先行先試,孕育出了阿魯科爾沁旗優質牧草基地、開魯縣紅干椒生產集散地等區域特色產業,經濟效益明顯提升,有待打造成為具有區域輻射帶動力的產業集群。一是優化旗縣經濟產業布局。要改變旗縣經濟就是旗縣內經濟的觀念,放眼市域省域乃至全國全球,積極參與產業分工,重視與周邊產業配套,共同打造產業帶、產業集群、產業鏈。如蒙東地區應充分發揮綠色資源豐富的整體優勢以及作為我國少有的純天然、無污染綠色農牧林產品產地的后發優勢,加強盟市間、旗縣間在農牧業、旅游業等方面的產業協作、在生態環境保護與治理上形成合力,推動實施建設優勢特色農畜產品產業帶、民俗特色的旅游帶、環境治理示范工程等行動,合力打造一個內蒙古生態優先、綠色發展的先行示范區。二是推進產業園區提檔升級,培育旗縣經濟增長極。加快推進產業園區整合提質,完善園區基礎設施和公共服務平臺建設,提升園區產業承載力。突出產業特色和產業定位,加強園區行業間的要素交換利用,探索“一區多園”“數縣一區”以及合作建園等模式,打造一批現代農牧業產業園、高新技術示范區、綠色循環產業園等產業集聚區。開展綠色園區建設行動,采用綠色化、循環化技術改造園區基礎設施,提高園區資源和廢棄物的綜合利用水平。
  (四)提升旗縣經濟的綜合競爭力
  縣域處于承上啟下的關鍵環節,既要對接中央、省市的方針政策和戰略部署,又要立足當地實際,促進鄉鎮、村社經濟發展,是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。一是著眼旗縣經濟全覆蓋全功能,加強縣域規劃與國家戰略銜接,著力高質量發展的協同性。建立健全自治區級區域統籌協調機制,在更高層次統籌旗縣經濟發展。借鑒四川、湖北等地經驗,加強頂層設計,制定出臺推動旗縣經濟高質量發展的指導意見。推動旗縣經濟發展與新一輪東北振興、京津冀協同發展、共建“一帶一路”等國家重大戰略和呼包鄂及烏蘭察布協同發展、錫赤通經濟區等自治區戰略部署緊密對接,促進旗縣經濟深度融入中心城市、城市群、區域經濟板塊發展。協同推動實施各層級的脫貧攻堅、鄉村振興、新型城鎮化等相關政策,避免出現“九龍治水”的現象。二是依托旗縣中心鎮、特色小鎮建設,推動產城融合發展。堅持新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動,以旗縣中心鎮和特色小鎮建設為依托,補齊市政基礎設施和公共服務短板,推動縣城和特色小鎮成為特色產業、人口等生產要素集聚及產業轉型升級的載體。著力推進中心鎮和特色小鎮建設,在大城市近郊與遠郊、中小城市近郊等,打造若干分擔城市功能、共享城市服務、與城市協同發展的加工制造、商貿物流、農產品加工、文化旅游等特色小鎮,增強城市的輻射帶動作用。
  (五)強化旗縣經濟的要素保障能力
  一是強化縣域與區域綜合交通樞紐無縫銜接,暢通城鄉交通運輸連接,加快構建農村牧區物流基礎設施骨干網絡。二是立足本土扶持培養一批新型職業農牧民、農牧業科技人才、農牧業職業經理人、經紀人鄉村工匠、文化能人、非遺傳承人等,發揮他們在鄉村產業鏈中的帶頭作用。三是發揮國家支持科技創新的政策優勢,圍繞旗縣產業發展的核心技術和關鍵環節,加大研發力度,力爭在優良品種培育、農副產品精深加工、資源高效利用和生態環境保護等方面取得重大進展。四是穩妥開展農村土地“三權分置”制度改革,引導農村牧區土地承包經營權規范流轉,開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權等擔保融資,激活鄉村沉睡的資源。五是加大旗縣級財源建設力度及對欠發達旗縣的扶持力度,引導和撬動更多社會資本。落實激勵性財政政策,借鑒湖北省的經驗,設立縣域產業發展基金,支持市縣重大招商引資項目、傳統產業改造升級和新興產業培育;安排自治區級專項資金,獎勵旗縣經濟高質量發展和進位較快的縣市區。
  (六)保持加強旗縣經濟綠色發展的戰略定力
  一是牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。堅持底線思維,把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。加大生態系統的保護力度,統籌山水林田湖草系統治理,加強草原生態保護,強化土地沙化荒漠化防治,打好污染防治攻堅戰。在生態修復中應注重鄉村內涵的培育和鄉村自我造血能力的提升,積極吸引社會資本的投資,培育一批從事生態保護修復的專業化企業,實現生態修復的良性循環。二是探索建立以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。旗縣層面環保投資需求與實際投入存在資金缺口是普遍存在的問題。通過發展生態產業反哺生態保護,可以避免單純依靠生態補償、財政轉移支付等方式來實現生態保護,建立良性循環的生態建設與經濟發展機制。按照綠色、循環、低碳發展要求,利用先進生態技術,推動傳統產業尤其是資源型產業優化升級、綠色轉型,培育發展現代裝備制造、生物醫藥、節能環保等新興產業,逐步淘汰低端落后產業,實現旗縣經濟產業生態化。積極借鑒江西省通過“生態資源市場化運作,提升林權價值”,貴州省銅仁充分利用水生態的優勢引入農夫山泉等優質公司等先進經驗,針對本地區獨特的生態資源稟賦和環境條件,壯大高效生態農牧業和現代服務業,實現旗縣經濟生態產業化。只有積極探索以企業化、市場化為核心的生態產業化道路,才能推動生態要素向生產要素、生態財富向物質財富轉變,把綠水青山變成金山銀山。

內蒙古自治區發展研究中心調研組
組 長:楊臣華
成 員:曲莉春 金英 寶魯 郭松沇 祁婧
執 筆:祁  婧 郭松沇

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